Tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamat

Vastavalt riigieelarve seaduse §-le 43 võib Vabariigi Valitsus riigieelarve muutmiseks kogumahtu muutmata algatada hiljemalt kaks kuud enne eelarveaasta lõppu riigieelarve muutmise seaduse eelnõu. Riigieelarve seaduse muutmise seadusega on võimalik teha muudatusi, millega ei suurendata ega vähendata riigieelarves kulude ja investeeringute, tulude ja finantseerimistehingute kogumahtu.

Arvestades, et riigieelarve seaduse ettevalmistused algavad sisuliselt eelneva aasta alguses ja see kinnitatakse üldjuhul enne eelarveaasta algust, siis võib aasta jooksul ilmneda vajadus kinnitatud eelarve muutmiseks Riigikogu tasemel osas, kus seda ei saa paindlikkult muuta Vabariigi Valitsuse või ministri tasandil (nt täpsustada tulemusvaldkondade vahelist programmitegevuste kulude jaotust või programmitegevuste vahelist kulude jaotust tulemusvaldkonna sees ja kulude ning investeeringute vahelised muudatused, valitsemisalade vahelised muudatused jne). Üldjuhul algatab Vabariigi Valitsus (edaspidi VV) riigieelarve seaduse muutmise seaduse septembris, kuid seda on võimalik algatada ka varem, näiteks aasta esimeses pooles, kui selleks on vajadus.

Seaduse muudatusettepanekute esitamine

Jooksva aasta riigieelarve seaduse muudatusettepanekud sisestab valitsemisala infosüsteemidesse KAIS (ministeeriumid) ja REIS (põhiseaduslikud institutsioonid ja Riigikantselei). Andmete esitamise stsenaariumid ja perioodid on kirjeldatud käsiraamatu peatükis 6.4 Andmete esitamine infosüsteemis (6.4.2. Riigieelarve seaduse muutmine Riigikogus).

Lisaks esitavad valitsemisala, põhiseaduslik institutsioon ja Riigikantselei muudatusettepanekute andmed ja selgitused lisatud vormiga ministri või juhi poolt allkirjastatuna. Muudatusettepanekute selgitustes tuleb muudatuse vajadust põhjendada. Muudatusi tuleb põhjendada riigieelarve seaduse detailsuses (st tegevuspõhises ja asutuse vaates). Selgitused tuleb esitada eelnõu seletuskirja sobilikus stiilis arvestades, et see on avalik. Selgitus peab andma infot, kas tegemist on sisulise või tehnilise muudatusega. Sisuliste muudatuste korral on oluline selgelt kirjeldada, miks on eelarves mõne planeeritud tegevuse raames tekkinud kokkuhoid või puudujääk, mis tingib vajaduse või võimaluse ressursside ümber suunamiseks.

Tehnilised muudatused on näiteks:

• Seoses hangete ja soetuste käigus selgunud majandusliku sisu täpsustumisega klassifitseeruvad osad algselt kuluna planeeritud soetused  raamatupidamise reeglitest tulenevalt ümber investeeringuteks või investeeringud kuludeks;
• Tugiteenuste ümbersuunamiste muutusest tingitud tehnilised muudatused;
• Majandusliku sisu täpsustumisest tulenevad programmi tegevuste vahelised muudatused.

Sisulised muudatused on  näiteks:

• Valitsemisala tegevuskulude kokkuhoiust vabanenud vahendite (näiteks koolitus-, lähetus-, ürituste kulude planeeritust vähem kasutamine) ümber suunamine;
• Tegevuste ära jäämisest või edasilükkumisest tingitud muudatused (näiteks hangete viibimine, IT projektide edasilükkumine jms);
• Tööülesannete muutustest, töötajate koosseisu muutustest tingitud muudatused programmitegevuste vahel;
• Valitsemisalade vahelised muudatused, sealhulgas vastutusvaldkondade ümberkorraldustest ja funktsioonide liikumisest tingitud ümbersuunamised.

Vajadusel palub Rahandusministeerium (edaspidi RAM) selgitusi täpsustada või täiendada.

RAM veendub selgituste alusel, et tegemist on seaduse muudatustega ning koostab ministeeriumite esitatud info alusel aastase riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu ja esitab selle VV-le heakskiitmiseks. VV annab peale aastase riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu heaks kiitmist üle Riigikogule.

Üldjuhul esindab Riigikogu menetluses VV-d rahandusminister. See tähendab, et Riigikogu menetluse ajal esitavad valitsemisalad vajadusel lugemistevahelised  muudatusettepanekud RAMi, kus need koondatult Riigikogule esitatakse.

Riigieelarve muutmise seaduse eelnõu menetlemine ja eelnõule muudatusettepanekute esitamine toimub Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse 12. peatüki sätete kohaselt. Kui riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõusse on valitsemisaladel tarvis teha hädavajalikke ja olulisi muudatusettepanekuid pärast eelnõu Riigikogule üle andmist, tuleb need esitada reeglina esimese ja teise lugemise vahel[1]. Muudatusettepanekud Riigikogu menetluses olevale riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõule esitatakse sarnaselt algsele eelnõule (samadel põhimõtetel ja vormidel).

Muudatusettepanekute esitamise ajakava sõltub Riigikogu menetluse ajakavast (millal on muudatusettepanekute arutelud komisjonides) ja see täpsustub vahetult konkreetse protsessi käigus. Üldpõhimõttena ootab RAM valitsemisalade muudatusettepanekuid 10 tööpäeva enne Riigikogule esitamise tähtaega. Tähtaja sisse on arvestatud muudatusettepanekute koondamise, vormistamise, vajalike täpsustuste ja tavapärase majasisese kooskõlastuse aeg.

Aastase riigieelarve seaduse muutmise põhimõtted:

• Muudatusettepanekute koondsumma peab võrduma nulliga, nullist erinev tulemus võib olla ainult kui tegemist on valitsemisalade vahelise muudatusega (ühe valitsemisala vaates).

• Tulude suurenemine on (+) märgiga, tulude vähenemine (-) märgiga. Kulude ja investeeringute vähendusettepanekud esitatakse (+) märgiga ja suurendusettepanekud (-) märgiga.

• Riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu koostamise aluseks on täiseurodes andmed. Eelnõu esitatakse Riigikogule kinnitamiseks tuhandetes eurodes.

• Valitsemisalade vahelised muudatusettepanekud peavad olema osapoolte vahel eelnevalt kooskõlastatud (mis otstarbeks, mis summas jms). Valitsemisala lisab kooskõlastamise kirjavahetusse RAM kontakti. Muudatusettepaneku selgituses tuleb välja tuua tehingu teine osapool.

• Seaduse muudatusega muudetakse üldjuhul piirmääraga vahendeid. Piirmäärata vahendite muudatused lisatakse erandjuhtudel (näiteks valitsemisalade vahelised asutuste/valdkondade ümberkorraldustest tulenevad muudatused). Seaduse muudatusega ei ole lubatud arvestuslikke kulusid suunata muuks otstarbeks ning piirmääraga eelarve muutmine piirmäärata eelarveks ja vastupidi.

Riigikogu menetluse järgsed tegevused

Kui Riigikogu on seaduse vastu võtnud, siis esitatakse see Vabariigi Presidendile välja kuulutamiseks (kuni 14 päeva, vt täpsemalt PS §107). SAP-is avatakse limiidid seaduse muutmise seaduse riigiteatajas avaldamise järgselt vastavalt seaduse muudatuse jõustumise kuupäevale.

Peale riigieelarve seaduse muutmise seaduse jõustumist tuleb vajadusel teha muudatused VV täiendava liigenduse korralduses (riigieelarve seaduse § 31 lg1). Andmed korralduse muutmise eelnõu koostamiseks võetakse Riigikogu menetluse III lugemiseks esitatud andmete põhjal. Vt täpsemalt Vabariigi Valitsuse täiendava liigenduse juhend käsiraamatu peatükis 7.1.

Riigikogu menetluse orienteeruv ajakava

Esimesel poolaastal:

• I lugemine mai esimeses pooles

• II lugemine mai teises pooles

• III lugemine juuni esimeses pooles

Teisel poolaastal:

• I lugemine oktoobris

• II lugemine novembri esimeses pooles

• III lugemine novembri teises pooles

Täpsema ajakava kinnitab Riigikogu.