Riigieelarve olemus ja ulatus

RIIGIEELARVE KULUD ON OSA AVALIKU SEKTORI KULUDEST

Riigieelarve keerukus tuleb selgelt esile siis, kui teemaks on õpetajate palgad. Juhul kui mõnda riigi kohustust kaetakse erinevate valitsussektori osapoolte eelarvetest, tekivad koondandmed mitmest erinevast eelarvest. Riigieelarve kajastab vaid riigieelarveliste asutuste ja põhiseaduslike institutsioonide plaani. 

Keskvalitsus moodustab valitsussektorist ligikaudu ¾ ja sinna loetakse:

• riigieelarvelised asutused (valitsemisalad, st ministeeriumid ja nende allasutused, ning Riigikantselei);
• põhiseaduslikud institutsioonid (Riigikogu, Presidendi Kantselei, Riigikontroll, Õiguskantsleri kantselei, Riigikohus);
• riigi asutatud sihtasutused (nt haiglad);
• äriühingud (nt Riigi Kinnisvara AS ja Elron);
• avalik-õiguslikud institutsioonid (nt ülikoolid, Eesti Rahvusringhääling).

Kogu valitsussektori moodustavad keskvalitsus, Sotsiaalkindlustusfondid (Eesti Tervisekassa ja Eesti Töötukassa) ning kohalikud omavalitsused. Valitsussektorisse ei kuulu muud avaliku sektori asutused, näiteks Eesti Pank (koos Finantsinspektsiooniga) ning riigi ja teiste valitsussektori liikmete osalusega kaupu tootvad ja teenuseid pakkuvad sihtasutused, mittetulundusühingud ja äriühingud (näiteks AS Eesti Energia, AS Elering, AS Tallinna Sadam).

Kogu avaliku sektori kulutuste ülevaate annab Rahandusministeeriumi Riigiraha portaal. Kohalikud omavalitsused on oma eelarve kujundamisel autonoomsed ja nende eelarvet ning kulutusi saab jälgida Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi veebilehel.

Allikas: Riigi 2023.a majandusaasta koondaruanne

Joonisel on näide avaliku sektori kuludest 2023.a näitel.

Riigieelarve koostamist koordineerib Rahandusministeerium. Eelarve koostamine toimub ülalt-alla ja alt-üles meetodil. Rahandusministeerium annab valitsemisaladele ette maksimaalsed vahendid uue eelarveperioodi planeerimiseks tulemusvaldkonna tasandil. Iga ministeerium planeerib koos asutustega detailse eelarve teenuste tasandilt alt-üles, arvestusega, et ei ületaks valitsemisala tasandil ette antud piirmäärasid. Riigikogu liige saab esitada muutmisettepanekuid riigieelarve struktuurist lähtudes piirmääraga vahenditele. Need on vahendid, millel ei ole jube eelnevalt seadusest tulenevat või muul viisil tekkinud täitmise kohustust.

Riigieelarve arvestuspõhimõte on tekkepõhine. Tulud, kulud, nõuded, kohustused, investeeringud ja finantseerimistehingud planeeritakse ja kajastatakse nende tekkimise hetkest lähtuvalt, sõltumata sellest, kas raha on vastavalt laekunud või välja makstud.

Eelarvestamisel kasutatakse samu arvestusobjekte nagu raamatupidamises, eelarve täitmist on võimalik jälgida raamatupidamisandmete detailsuses RTK veebilehel.

RIIGIEELARVE TEGEVUSPÕHINE VS MAJANDUSLIK SISU

Alates 2020. aastast on riigieelarve tegevuspõhine, mis lähtub tulemuspõhise eelarvestamise loogikast. Riigieelarve info antakse nii tegevuspõhises (strateegiline vaade, tulemusvaldkondade põhine) kui ka majandusliku sisu (kulupõhine, valitsemisalade) vaates.

Eelarve majanduslik sisu vaade liigendab eelarve tuludeks, kuludeks, investeeringuteks ja finantseerimistehinguteks.

Tegevuspõhine eelarve seob kuluarvestuse abil strateegilise planeerimise ja eelarve vahendid ning võimaldab mõõta omavahel seostatult kasutatavaid ressursse ja saavutatavaid tulemusi.

Tegevuspõhise riigieelarve hierarhia kulgeb ülalt alla järgmiselt: tulemusvaldkond, programm, programmi tegevus ja teenus.

Riigieelarve seaduses liigendatakse riigieelarve administratiivselt põhiseaduslike institutsioonide, Vabariigi Valitsuse ja ministeeriumide valitsemisalade kaupa ning sisu järgi tuludeks, kuludeks, investeeringuteks ja finantseerimistehinguteks. Iga valitsemisala juures esitatakse valitsemisala kulud esmalt tegevuspõhises vaates. See sisaldab valitsemisala kõigi tulemusvaldkondade koondandmeid, kus tulemusvaldkonna kulude jaotus kolme eelarveaasta võrdluses on esitatud programmide ja programmide tegevuste lõikes. Iga valitsemisala peatükis esitatakse eelarve seletuskirjas ka valitsemisala kulud majandusliku sisu vaates koos selgitusega.

RIIGI STRATEEGILISE JUHTIMISE JA FINANTSJUHTIMISE SÜSTEEM

Riigi strateegilised eesmärgid kirjeldatakse ülevalt alla, liikudes suurest pildist ja pikaajalisest sihtidest kuni iga-aastaste eelarve-eesmärkide täitmiseni.

• Eesti 2035 pikaajalised arengusuunad. Strateegia suunab riigi järgmise 15 aasta otsuseid ja on aluseks eurotoetuste planeerimisele ja riigieelarve koostamisele. Strateegia kinnitatakse Riigikogus. Strateegia 5 pikaajalist sihti on: Inimene, Ühiskond, Elukeskkond, Majandus ja Riigivalitsemine. Nendest sihtidest lähtuvad valdkonna arengukavad. Eesti 2035 pikaajaliste arengusihtide täitmise eest vastutab Riigikantselei.
• Valdkonna arengukavad ehk tulemusvaldkonnad koostatakse 10-15 aastaks. Tulemusvaldkond on planeerimistasand, mis väljendab riigi politikaid ja valdkondlikke prioriteete riigi pikaajaliste eesmärkide saavutamiseks ja millel on selged ja mõõdetavad mõjueesmärgid ning -mõõdikud. Määratakse riigieelarve strateegias ja on kooskõlas VV tegevusprogrammiga. Igal tulemusvaldkonnal ei ole arengukava, vaid need avatakse läbi poliitika põhialuste. Kokku on 17 tulemusvaldkonda. Tulemusvaldkonnad katavad kas ühe või mitme valitsemisala tegevusi.
  Arengukavad koostatakse laialdase kaasamise tulemusena ja on seega ühed olulisimad poliitikakujundamise instrumendid. Arengukavad koostatakse ministeeriumides. Protsessi koordineerib Riigikantselei ja valminud arengukavad kinnitatakse Riigikogus. Näiteks: Digiühiskonna arengukava, Heaolu arengukava, Siseturvalisuse arengukava.
• Programmid.  Valdkonna arengukavade alaeesmärke viiakse ellu programmide kaudu. Programmi eelarve otsustatakse Riigieelarve strateegia raames 4-ks aastaks, mida uuendatakse igal aastal rulluval põhimõttel. Uuendamisel lähtutakse muuhulgas programmide  olukorra muutustest, arendusvajadustest ja täiendavatest valitsuse otsustest. Riigieelarves on programmid eelarvestatud detailsemalt programmi tegevuste kaupa. Programme võidakse ellu viia ka mitme valitsemisala poolt ühisprogrammina. Riigieelarve strateegia koostab Rahandusministeerium. Programmid kinnitatakse valitsemisala ministri poolt.
  Programmide näited: Vanemaealiste programm, sotsiaalhoolekande programm, laste ja perede programm, põllumajanduse programm, kalanduse programm. Näiteks Sotsiaalhoolekande programmi elluviimiseks „Eesti sotsiaalhoolekande korraldus toetab inimeste heaolu ja sotsiaalse turvatunde kasvu“ teevad koostööd Sotsiaalministeerium, Sotsiaalkindlustusamet ja Tervise ja Heaolu Infosüsteemide Keskus (TEHIK) ning osa teenuseid ostetakse sisse erihoolekandeteenuse osutajatelt.
  
  Tulemusaruanne. Valdkonna arengukava raames ellu viidavate programmide saavutustest annab ülevaate iga-aastaselt koostatav tulemusaruanne. Tulemusaruandes antakse ülevaade kuidas liigutakse arengukava eesmärgi suunas ja mida eelmisel perioodil programmide raames saavutati. Tulemusaruanne annab ülevaate nii mõõdikutest (mida planeeriti ja mida saavutati) kui kasutatud vahenditest ehk eelarve täitmisest. Tulemusaruande koostamist koordineerib Rahandusministeerium. Tulemusaruandest tehakse ülevaade Vabariigi Valitsusele.
   
• Teenused. Teenus on tegevuse või tegevuste tulem, mis loob väärtust kasusaajale või kasutajale. Teenuseid osutatakse riigi strateegiliste eesmärkide saavutamiseks ja õigusaktide täitmiseks. Asutuste eelarve planeeritakse teenuste lõikes, mis on kontseptsiooni madalaim  tase. 

TEGEVUSPÕHISE RIIGIEELARVE KOOSTAMINE LÄHTUB TEENUSTEST

Teenus on tegevuse või tegevuste tulem, mis loob väärtust kasusaajale või kasutajale. Teenuseid osutatakse riigi strateegiliste eesmärkide saavutamiseks ja õigusaktide täitmiseks.

Asutuste eelarve planeeritakse teenuste lõikes, mis on kontseptsiooni madalaim  tase.  Teenus võimaldab jälgida, kuidas asutused panustavad eesmärkide saavutamisse ühe-aastases ajaperspektiivis ehk operatiivtasandil. Teenustena käsitletakse nii otseseid hüvesid riigi elanikele, kuid ka poliitika kujundamine on teenus. Teenus võib olla ühe all-asutuse tegevus (nt EISA toetus) või ka ministeeriumi ühe valdkonna poliitikakujundamise teenus (nt Eelarvepoliitika kujundamise teenus). Iga teenusega kirjeldatakse ära selle tegevused, väljundid, eesmärk, mõõdikud. Teenus hinnastatakse ja seda juhitakse. Teenuste kvaliteeti ja tulemusi hinnatakse muuhulgas läbi kasusaaja/kliendi. Teenuse maksumus sisaldab nii selle osutamisega seotud otseseid kulusid kui ka tugifunktsioonide kulusid. Teenuseid juhitakse asutustes.  Rahandusministeerium koordineerib teenuste eesmärkide ja eelarveinfo kogumist ja kinnitab teenuste nimetused.
Näiteks abivahenditeenuse osutamiseks ei ole planeeritud eelarves mitte ainult hüvitised abivahendite ostmiseks või rentimiseks, vaid ka selle teenuse osutamiseks kuluv osa Sotsiaalkindlustusameti tööjõukuludest, majandamiskuludest, sh kinnistuga seotud kulud. Näiteks 2024. aasta eelarves on abivahenditeenuste hüvitised 15,9 mln €, kuid kogu abivahenditeenuse eelarve on 16,6 mln €. Abivahenditeenusest täpsem ülevaade on võimalik saada sotsiaalhoolekande programmist 2024-2027.

• Kuluarvestus selgitab välja teenuste maksumuse. Kuluarvestuse meetodit kasutatakse nii teenuste hinna eelarvestamisel kui finantsarvestusest saadavate andmete järgi tegelike teenuste hindade arvutamisel. Näiteks töötaja töötasu jagatakse nende teenuste vahel, mida ta osutab või mille raames ta väärtust loob. Jagamise aluseks võib olla juhi hinnang või tööaja arvestus. Riigis on eelarvestamiseks ja kuluarvestuseks ette antud metoodika, kuid kulude täiendava detailsuse ja jaotamise reeglid otsustab asutus ise vastavalt oma protsessidele ja ka juhtimisarvestuse vajadustele. Kuluarvestuseks on keskselt riigiasutustele pakutav infosüsteem koos aruandluskeskkonnaga, mis on seotud riigi keskse raamatupidamise tarkvaraga.

RIIGIEELARVE EESMÄRGID JA MÕÕDIKUD

Riigi iga strateegilise planeerimistasandi tegevus on kaetud eesmärkide ja mõõdikutega, mis on eelarvestatud ja mille sihttasemete saavutamine on seotud riigi rahaliste võimalustega. Teenuste eesmärgid on seotud kõrgema taseme -  programmi ja valdkonna arengukava eesmärkide elluviimisega. Seda ahelat nimetatakse väärtusahelaks: sisend-tegevus-väljund-tulemus-mõju. Eesmärgid tulenevad arengukavast, mõõdikud seab vastutav valitsemisala, lähtudes sellest, mida on vajalik, võimalik ja mõistlik mõõta. Üldjuhul näitab mõõdik sihtväärtust või soovitud taset, kuhu suunas liigutakse. Eesmärgid ja tegevused on seotud eelarvega, seega ka mõõdikud ja sihtväärtused võivad muutuda vastavalt sellele, kas eelarve kasvab või kahaneb.

Eesmärgid ja mõõdikud riigi strateegilise planeerimise süsteemis kirjeldavad väljundit, tulemust või mõju. Väljundeesmärkide saavutamine on riigi sekkumise eest vastutava asutuse otsese kontrolli all ja mõjutatav lühiajaliselt (nt teenuse eesmärgid 1-aastases perspektiivis). Väljundeesmärke mõõdetakse läbi väljundmõõdikute, mis võimaldab hinnata riigi poolt pakutud teenuste mahtu ja kvaliteeti. 

Tulemuseesmärk näitab, millise tulemuse saavutamist või saavutamise suunas liikumist soovitakse. Tulemusmõõdik näitab programmi tegevuste ja teenuste koosmõjus tulemuse saavutamist või saavutamise suunas liikumist. 

Mõjueesmärk väljendab mõju või muutust ühiskonnas, mida soovitakse poliitika kujundamise kaudu esile kutsuda (tulemusvaldkonna ja programmi tase). Soovitud mõju saavutamist hinnatakse mõjumõõdiku abil.