Kuhu on kadunud riigi raha?

Viimased kuus ja pool aastat on Eesti majanduse jaoks olnud tormilised ning see on tekitanud suure väljakutse Eesti eelarvepoliitikale.

Meie riigivõlg on alates 2020. aasta algusest kasvanud 2,6 miljardilt eurolt kümnele miljardile, maksukoormuse osakaal ühiskonna sissetulekutes tõusnud neli protsendipunkti SKP suhtes (33 protsendilt 37 protsendini SKP-st) ning käesoleva aasta eelarveprognoos näitab 4,3 protsendi suurust eelarvepuudujääki, mis küündib järgmisel aastal pea viie protsendini.

Pea kõigil on sees halb tunne, et raha on vähem ja olukord ülekohtusem. Ühiskond tajub maksukoormuse kasvu teenimatu lisakoormusena, poliitikud eelarvepuudujääki ebaõiglase piiranguna poliitiliste ambitsioonide realiseerimisel ning riigiasutused ei suple rahas, vaid tegelevad eelarverevisjoni ja kärbetega.

Sealjuures ümbritseb kogu teemat kummaline paradoks. Kümmekond aastat tagasi oli meie maksukoormus väiksem, valitsussektori eelarve sellest hoolimata tasakaalus, riigivõlg madal ning rahvusvahelisel areenil kadestati Eestit korras majanduse ja eeskujuliku fiskaalpoliitika pärast. Ühiskondki ei tajunud riigi rahanduse olukorda – olgu siis maksukoormuse või riigi võimaluste poolt vaadatuna – nii kidurana kui praegu.

Kümnendi suurim muudatus

Mis siis on ikkagi läinud valesti, et raha kulub riigis oluliselt rohkem, aga tuju on kõigil oluliselt halvem?

Sel kümnendil on erinevate kiirkorras tehtud kriisimeetmete tulemusel märkamatult, aga olulises mahus kasvanud riigi roll heaoluriigi pakkujana. See eeldab varasemast oluliselt suuremat ühiskonna tulude ümber jagamist.

Iseenesest ei ole selline põhimõtteline muutus heaoluriigi pakkumises ei hea ega halb. Probleem on selles, et sellele muutusele ei eelnenud kriiside käigus piisavat ühiskondlikku arutelu, millist heaoluriiki me tahame ehitada. Ega järgnenud selget ühiskondlikku kokkulepet, milliste püsivate tuludega seda üleval pidada.

Poolel teel on selgunud, et ühiskonnal pole valmidust nii ulatuslikku nihet maksudega rahastada, samal ajal kui sõja tõttu Ukrainas on lisandunud riigile ka püsivalt suuremad kaitsekulud.

Arutelu on olnud ebapiisav ajal, mil see põhimõtteline muutus ei ole niivõrd teadliku kavandamise tulemus, vaid on tekkinud samm-sammult kahe riigikogu koosseisu vältel, suuresti kiirkorras tehtud kriisimeetmete kaudu. Kulumeetmed olid kantud headest kavatsustest, kuid keskendusid üksikute kriisielementide kiirele lahendamisele, jättes katteallika küsimuse ajutiste vabastusklauslite tõttu kõrvale.

Kõik need väikesed, eraldiseisvad, kuid ühesuunalised sammud moodustavad kokku selle kümnendi suurima põhimõttelise muutuse: ühiskonnale on lubatud senisest suuremat heaoluriiki, kuid selle ülalpidamiseks vajalikus ühises panuses ei ole kokku lepitud.

7,5 miljardi euro küsimus

Toon oma järelduse illustreerimiseks mõned faktid. Riigivõlg on sel kümnendil kasvanud 7,5 miljardit eurot, kuid ühiskonna teadmine, mida võla eest vastu saime, on napp.

Praegu kõlab ühiskonnas kõige rohkem riigikaitsekulude, automaksu ning paisunud valitsemiskulude ja bürokraatia teema. Kuid kui vaadata, kuhu on kulunud võlakoormuse pea 7,5 miljardi eurone kasv aastatel 2020–2025, siis faktid ei kinnita, et just need teemad on läheneva valimisdebati eel riigirahanduse peamine väljakutse.

Riigikaitsekulude suurenemise arvele saab võlakoormuse kasvust 2025. aasta lõpu seisuga kirjutada seni üksnes umbes kaks miljardit eurot. See ei ole veel peamine probleem. Riigikaitsekulude kasv seisab tegelikult alles ees, alles otsides tulevikus täiendavat katteallikat. See ei ole juba selja taga, nagu maksude alandamisest rääkiv debatt näib vahel viitavat.

Riigiaparaadi panuseks võlakoormuse kasvu, võrreldes aastate 2015–2019 keskmisega, võib lugeda üksnes 160 miljonit eurot. Sama väike suurusjärk on aasta aega kehtinud automaksul. Mõlemat on neli korda vähem kui sama perioodi 650 miljoni suurune lisakulu riigivõla intressidest.

Kuhu ikkagi kulusid ülejäänud võlamiljardid? Ma kardan, et enamik jääb vastuse võlgu.

Ei teata, et riigivõla kasvu suurima panuse ehk üle kolme miljardi euro on andnud riigi inimestele pakutavate haridus- ja tervishoiuteenuste hinna- ja mahutõus. Sellest ca kaks miljardit eurot tuleb tervishoiust ja 0,8 miljardit haridusest, võrreldes sellega, et riigi kulude struktuur oleks jäänud sarnaseks eelmise kümnendi omaga.

Lisaks on sel kümnendil olnud riigi poolt erasektorile antavate toetuste osakaal suurem kui eelmisel kümnendil. Selle muutuse tulemusel on inimestele makstud 2,2 miljardi euro jagu rohkem lastetoetusi, pensioneid ja muid sotsiaaltoetusi ning 0,6 miljardi euro jagu rohkem antud subsiidiume erasektorisse nii inimestele kui ka ettevõtetele.

Seda kõike on tehtud suuresti võla arvelt, kuna täiendavatest maksutõusudest on seni suudetud kaasata täpselt poole vähem raha kui on kulutatud täiendavate kuluotsustega.

Kuna üheaegselt on suurendatud nii toetusi kui ka tõstetud makse, erinevate valdkondade rahaline olukord on liikunud väga erinevalt ning riigi muudatused on segunenud erasektori nõudlusprobleemide ja kiire hinnatõusuga, tundub enamikule, et just tema majanduslik olukord on kogu selle ümberjaotava nihke käigus halvenenud. Siit ka see halb tuju.

Lihtsaid lahendusi pole

Selle kõige taustal levib mitu lihtsustatud eksiarvamust lahenduste kohta, mida numbrid ega faktid ei kinnita.

Esimene neist on väide, et võla ja defitsiidiprobleemi lahendab eelkõige majanduskasv, mille teel on ainsaks tõkkeks viimaste aastate maksutõusud. Seda üheskoos eksliku argumendiga, et piisab vaid maksupoliitika tagasi pööramisest umbes kümne aasta tagusesse aega, kui kõik muud probleemid riigi rahanduses lahenevad iseenesest. Kahjuks ei lahene.

Kõik need kirjeldatud suuremad kuluartiklid – riigikaitsekulud, toetused, üksikisikuteenused – on tekkinud valdkondades, kus kulud kipuvad kasvama koos SKP mahuga. Kui koos SKP-ga kasvavad palgad ja hinnad erasektoris, kasvavad kulud ja palgavajadused ka avalikus sektoris. Teisisõnu on majanduskasvu probleemi lahendamiseks vaja väga palju.

Isegi kõige tagasihoidlikuma arvutuse järgi peaks Eesti hüppeliselt jõudma Ühendkuningriigi elatustasemeni, et suudaksime selle probleemi lahendada üksnes majanduskasvu abil. Eelmine samaväärse suurusjärgu tõus elatustasemes nõudis meilt 20 aastat ja oli madalama alguspunkti tõttu lihtsam.

Ootus, et selline kasv on kohe-kohe käeulatuses, on kahjuks ebarealistlik. Eriti veel, kui lootus on selline elatustaseme kasv saavutada pelgalt lihtsate poliitikameetmetega, näiteks ainult maksude alandamisega.

Teine eksiarvamus on mõte, et katteallikaks piisab pelgalt riigiaparaadi koomale tõmbamisest. Riigiaparaadi efektiivsena hoidmine on loomulikult oluline, aga sel kümnendil toimunud kulunihke suurusjärgud – 160 miljonit eurot riigiaparaadile vs kuus miljardit toetuste ja teenustena erasektorile ja kaks miljardit riigikaitsele – ei toeta seda teooriat. Viimased moodustavad ligi 70 protsenti riigisektori kuludest.

Lisaks tuleb riigil tegeleda veel sisejulgeoleku, maanteede hoolduse, tänavavalgustuse, rahvuskultuuri säilimise, keskkonnakaitse, majanduspoliitika kujundamise ja rahvusvahelise suhtlusega. Mida me neist subsiidiumite ja tervishoiukulude heaks ära jätame?

Kui avalikkuses räägitakse jõhkratest kärbetest nii, nagu probleemi juur peituks peamiselt ametnikkonnas, jäetakse mulje, justkui koosneks eelarve peamiselt bürokraatiast.

Tegelikult koosneb riigieelarve peamiselt ühiskonnale antavatest teenustest, toetustest ja julgeolekukuludest. Poliitika kujundamisele – ehk riigikogule, presidendile, valitsusliikmete palkadele ja ametkonnale – kulub väga väike osa. Isegi kogu riigiaparaadi laiali saatmise korral ei pääseks ühiskond sisulisest ja valusast arutelust, millist heaoluriiki on ühiskond valmis rahastama.

Vajame heaperemehelikku debatti

Probleemide algallikas on see, et tänu kriisidele oleme sel kümnendil riigi rahanduse küsimustes suuresti unustanud heaperemeheliku arutelu põhitõed.

Järgmisel aastal on riigikogu valimised ja rahandusministeerium hakkab juba kuuendat korda hindama valimislubaduste maksumust. See statistika on armutu. Üle-eelmistel, 2019. aasta valimistel, pakkusid erakonnad ühe tululubaduse iga 13 kulusid suurendava lubaduse kohta. Eelmistel, 2023. aasta valimistel oli see suhtarv pea kaks korda halvem: üks tululubadus iga 20 kulusid suurendava lubaduse kohta.

Erasektor seevastu kasutab juba rohkem kui 500 aastat raamatupidamises kahekordse kirjendamise põhimõtet. Deebet-kreedit. Kui raha kuskile kulub, siis peab olema vastaspoolel katteallikas. Kui raha kusagilt tuleb, siis peame teadma, mille arvelt. Üksikud tehingud summeeruvad kokku suureks tervikuks. Tervik lõpptulemiks. Tuludeks, kuludeks, kasumiks ja kahjumiks. Siht ei kujune juhuslikult, vaid seda plaanitakse teadlikult ja pikalt ette.

Riigi rahast rääkides ei saa enam keskenduda üksnes meeldivale osale ehk n-ö riigi pakutavale lihtsatele lahendusele, nagu nüüdseks juba pea kahe riigikogu koosseisu aja väldanud kriiside käigus on harjumuspäraseks saanud.

Valimisdebati kontekstis tuleks alati rääkida ka ebameeldivast poolest ehk katteallikast. Kui lubatakse maksualandust või täiendavaid kulusid, tuleb ausalt öelda, mille arvelt see tehakse.

Üksiklahendused tuleks asetada laiemasse konteksti, kuidas need sobituvad tervikusse ja millist riiki soovime pikas ettevaates kujundada. Tuleb küsida, kuidas sõlmime kokku ühiskonnale juba ära lubatud rohkemad teenused ja suuremad toetused, mida siiani maksame võla suurenemise arvelt.

Just seetõttu, et kaitsekulude kasv on Eesti praeguses julgeolekuolukorras vältimatu, ei saa me ülejäänud eelarve üle arutledes teeselda, et kõik muud püsikulud võivad samuti kasvada ilma valikute ja katteallikateta. Kusjuures, meil tuleb vaadata 10–20 aastat edasi.

Klišeed ja lihtsustused meid enam ei aita, vaid lükkavad lahenduste otsimist veelgi edasi, tehes olukorda hullemaks. Vaja on ausalt tunnistada, et olukord on halb. Rääkida põhjustest tervikuna ning lõpetada ebarealistlik unistamine lihtsatest lahendustest, kus me kärbime end või lihtsalt niisama saame üleöö jõukaks.

Heaperemehelik on riigi rahandusest rääkida sisuliselt, pikaajaliselt ja viisil, kus koos uute kulukohustuste või maksualandustega räägitakse ausalt ka nende katteallikatest.