Eelarvereeglitest rääkides mõtleme piirangutele, mis rakenduvad riikide otsustele selliselt, et tulevikus ei peaks keskenduma pelgalt varem võetud kohustuste teenindamisele, vaid jääks ruumi ka uutele valikutele ja prioriteetidele. Euroopa Liidu ja rahaliidu liikmena kehtivad Eestile samal ajal nii Euroopa ühised eelarvereeglid, tuntud ka stabiilsuse ja kasvu paktina, kui ka meie endi riigieelarve seadusega sätestatud.
Reeglid, eriti Euroopa tasandil, on üsna keerulised, aga ehk peegeldavad omal moel Euroopa arenguteed, mis põhineb kriisidel ja nende lahendamiseks sõlmitud kompromisside summal. Aga reeglite keerukust ei põhjusta ainult vajadus olla aktsepteeritud kõigi 27 riigi jaoks, kõikvõimalikes olukordades tõhusana töötamise tarbeks ei saagi reeglistik olla ülemäära lihtsustatud.
Kriisid tõid rohkem nõudeid
Tasub rõhutada, et tuntuim eelarvereegel ehk 3% SKPst aastast eelarvepuudujääki kehtib jätkuvalt kõigile igal juhul ning peab olema täidetud igal aastal üle majandustsükli. 3% SKPst defitsiidipiiri ületamisel on komisjonil jätkuvalt kohustus koostada analüüs ja selgitada, kas eelarvepuudujääk on ülemäärane. Samamoodi teeb komisjon analüüsi ülemäärasuse väljaselgitamiseks siis, kui riigi valitsussektori võlg 60% SKPst taset ületab. Kui on, tuleb teha nõukogule ettepanek ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse käivitamiseks.
Finantskriisi ja euroala võlakriisi (tinglikult 2008-12) järel toimus eelarvereeglite suurim karmistamine. Ette võeti kogu eelarveraamistik ja kehtestati täiendavaid nõudeid nii prognoosimisele, planeerimisele, statistikale kui ka rakendamisele ja järelevalvele, sest varasem raamistik ei olnud suutnud takistada defitsiitide ja võlgade kasvamist ka headel aegadel.
Uute lahenduste rakendamisel ilmnesid aga mured juba enne, kui reeglid pandeemiakriisis pausile pandi. Diagnoose on pandud mitmeid – probleemsena on nähtud nii reeglistiku keerulisust, keskse näitaja (ehk struktuurse tasakaalu) ühese mõõdetavuse puudumist kui ka tagantjärele revisjone. Piirangud ja nõuded ei peatanud võlataseme kasvamist ja ka sanktsioonid ei sundinud riike distsipliinile, mida praktikas eelarvelises järelevalves liikmesriikide kui fiskaalsuveräänide suhtes mõjuval moel seni rakendada pole suudetud.
Rohkem paindlikkust ja vastutust madala võlaga
2024. aasta eelarvereeglite reform seadis keskseks eesmärgiks riikide võlgade kontrolli alla saamise ja sõnastas omaette eesmärgina reeglite lihtsustamise. EL eelarvereeglid lähenevadki nüüd kontseptuaalselt igale riigile tema enda perspektiivist ja väljakutsetest, eelkõige võlatasemest, lähtuvalt ning seavad siis vastavalt sellele piirangu riigi kulude kasvule.
EL asutamislepinguga seatud võlapiirangutest lähtuvalt tähendab see, et riikide, kelle valitsussektori võlg on suurem kui 60% SKPst (näiteks Itaalia, Prantsusmaa, aga ka Soome jt), kulukasv peab olema selline, et võlakasv pöörduks languseks 60% SKPst taseme suunas.
Samal ajal madala võlaga riigid (Eesti, Läti, Leedu, Taani, Rootsi jt) said viimase reformiga suurema vabaduse ja vastutuse enda rahaasjade korraldamise eest. Nendele on lubatud kulukasv, mis tagab võla püsimise 60% SKPst tasemest madalamal, seega võimaldades madala võlaga riikidel tegelikult võlga ka üsna märkimisväärselt kasvatada, enne suuremate piirangute rakendumist.
Sanktsioonide vaates muutis 2024. aasta reeglite reform ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse protsessi automaatsemaks, eelkõige just nimelt sanktsioonide rakendamise võtmes, vähendades poliitilise tõrke tekkimise riski.
Kuidas määratakse riigi lubatud kulukasv?
Maksimaalselt lubatud kulukasvu ettepaneku esitab riik iga nelja aasta järel või soovi korral uue valitsuse ametisse astumisele järgnevalt esitatavas eelarve- ja struktuurikavas ning see fikseeritakse Euroopa Komisjoni hinnangu järel riikide poolt ühiselt EL Nõukogus nelja-aastaseks perioodiks. Eestile täna kehtiv kulukasvu piirang on kehtestatud neljaks aastaks 2024. aastal.
Riigi poolt nimetatud kavas esitatavale kulutrajektoorile eksisteerib aga selle koostamisel hulk piiranguid. Lisaks nõudele täita 3% SKPst ja 60% SKPst kriteeriumeid, annab komisjon nendele riikidele, kelle defitsiit on üle 3% SKPst ja/või võlg üle 60% SKPst kava koostamise aluseks ette täiendavalt veel ka võrdlustrajektoori, mis näeb ette tavarežiimist ambitsioonikama eelarve-eesmärgi ehk 1,5% SKPst puhvrina kohandumisvajaduse suhtes. Sisuliselt tähendab see, et maksimaalne lubatud puudujääk tohib 3% SKPst asemel olla sisuliselt 1,5% SKPst.
Eesti sai nõudlikumat eesmärki sisaldava võrdlustrajektoori 2024. aasta kava koostamise eel ja ilmselt saab ka järgmise kava jaoks 2028. aastal, kuna prognoos hetkel selleks ajaks kolme protsendi ületamist näitab.
Komisjoniga saab läbi rääkida, kuid piiratud ulatuses
Võrdlustrajektoori saamise järel toimub komisjoniga tehniline arutelu ning riigil on kava esitamise eel võimalik komisjoniga arvutuste aluseks olevate makromajanduslike eelduste üle debateerida. Enamik riike mingil määral esimeste kavade esitamisel ka komisjoni saadetud eeldusi muutis, aga seda üldiselt siiski üsna väikses mahus.
Tasub meenutada, et näiteks Hollandi kava lükati pärast esitamist tagasi, sest see kaldus komisjoni hinnangul ettepandust liialt kõrvale. Ka Eesti kogemus näitab, et võrdlustrajektoori eelduste muutuste aktsepteerimisel ollakse võrdlemisi konservatiivsed. Maksimaalne kulukasv saab olema lähedal sellele, millisena komisjon selle riigile tolle potentsiaalsel majanduskasvul ja eelarve kohandumisvajadustel põhinevalt välja arvutab.
Komisjoniga kokkulepitud eeldustel põhinevast mõnevõrra suuremat aastast kulukasvu saab riik taotleda juhul, kui esitab eelarve- ja struktuurikava raames ambitsioonika paketi reformidest ja investeeringutest ning seob end lubadustega. Komisjon hindab seejärel esitatud paketi mõju ja nõukogu kinnitab sobivuse korral konkreetse nimekirja.
Sellisel moel on võimalik eelarve-eesmärkideni jõudmise ajaperioodi 1-3 aasta võrra ehk kohandumisperioodi neljalt aastalt seitsmeni pikendada. Lubaduste täitmist seejärel jälgitakse ning kui riik ei tee lubatut, võidakse kohandumisperioodi ka lühendada ehk nõuda eelarvepositsiooni kiiremat ja jõulisemat parandamist.
2024. aastal esitatud esimeste kavadega palus pikendust viis riiki, teiste hulgas Soome, Prantsusmaa ja Itaalia. Kõigi puhul oli objektiivseks põhjuseks võrdlemisi suur defitsiit, mille vähendamise ajapikenduseks ka reformide-investeeringute paketid kokku lepiti.
Kontrollikonto aitab vältida süsteemset triivimist
Üks oluline aspekt viimase reeglite reformi juures on ka süsteemi tekkiv nii-öelda mälu ehk kui riigi defitsiit peaks mingil põhjusel olema reeglitega ettenähtust suurem, on järgmiste eelarve- ja struktuurikavade algpositsioon võlataseme mõttes halvem ja korrigeerimisvajadus võlaeesmärkide täitmiseks vastavalt suurem.
Keskpikaks perioodiks fikseeritavast kulukasvu eesmärgist kõrvalekallete järgimiseks on loodud igale riigile kontrollikonto arvestus, eelkõige eesmärgiga tegeleda väiksemate, ent süsteemsete kõrvalekalletega, millel üle aja siiski märkimisväärne mõju on. Suuremate puhul räägime juba ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlusest.
Kontrollikontole kantakse kõrvalekalded kulukasvu trajektoorist ning arvestust peetakse nii aastaselt kui ka üle eelarve- ja struktuurikava perioodi kumulatiivselt. Kontrollikonto piirmäärade rikkumine on võlakriteeriumist kõrgema võlaga riikide jaoks alus võlast lähtuva ülemäärase puudujäägi menetluse käivitamiseks.
Vabastusklauslid erandolukordadeks
Eelarvereeglite osaks on aga ka olukorrad, kus objektiivse vajaduse tõttu on võimalik komisjoni ettepanekul ja nõukogu otsusel kulukasvu trajektoorist kõrvale kalduda.
Selliseid olukordi nimetatakse vabastusklausliteks ning need võivad olla ELi ülesed, euroala või kogu liidu tõsise majandussurutise puhul, või siis riigispetsiifilised, eeldades taotlemise põhjusena olulise eelarvelise mõjuga ja riigi kontrolli alt väljas olevaid sündmusi.
Hetkel kehtiv kaitsekulude vabastusklausel on riigipõhine ja võimaldab taotlejatel kalduda aastatel 2025-2028 kinnitatud kulukasvu trajektoorist kõrvale maksimaalselt 1,5% SKPst aastas, kui kaitsekulud on 2021. aasta tasemega võrreldes vähemalt sellises mahus kasvanud.
Eesti plaanib vabastusklauslit maksimaalsel määral kasutada. Kuna 2025. aastal trajektoorist kõrvale ei kaldutud ka kaitsekulude kasvu arvestades, on võimalik vabastusklausli kehtivuse ajal tellitud kaitsevarustuse hilisema tarne tõttu klausli kasutamata ulatuses kõrvale kalduda pärast 2028. aastat.
Ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse vaates tähendab vabastusklausel, et kui Eesti valitsussektori puudujääk ületab 2026. aastal prognoosi järgi 3% SKPst, ei algatata selle tõttu menetlust, kui ületamine jääb vabastusklauslis lubatud piiridesse.
Eesti reeglid Euroopa omadest rangemad
Eesti siseriiklikud riigieelarve seaduses sätestatud eelarvereeglid on Euroopa ühistest nõudlikumad ja sätestavad maksimaalse struktuurse puudujäägi selliselt, et riigivõlg stabiliseeruks 60%-piirist madalamal tasemel. Meie enda eelarvereegel peakski olema rangem, sest väikese ja avatud majandusena on arengud volatiilsemad ja majanduse tugevus ning usaldusväärsus finantsturgudel suuremas sõltuvuses tugevast eelarvepoliitikast.
Riigieelarve seadus näeb ette, et 30% SKPst valitsussektori võlataseme ületamisel tuleb eelarve koostada selliselt, et valitsussektori maksimaalne aastane struktuurne puudujääk oleks 0,5% SKPst. Rahandusministeeriumi arvutuste põhjal tagab selline puudujääk võlataseme stabiliseerumise 30% SKP juures.
Küll aga tasub siinkohal märkida, et eelarve vabastusklausli kehtivuse ajal ei kehti riigieelarve seaduse eesmärgi mittesaavutamisel nõue eelarvet iga-aastaselt 0,5 protsendipunkti võrra SKPst parandada.
Rahandusministeeriumi fiskaalpoliitika osakonna nõunik Tanel Steinberg
Loomise kuupäev: 21.09.2026
