Julgeolek, konkurentsivõime, rohe- ja digiüleminek ning taristu nõuavad üha rohkem investeeringuid, samal ajal kui paljud Euroopa Liidu (EL) liikmesriigid soovivad säilitada senise rahastuse põllumajandusele ja ühtekuuluvuspoliitikale. Seetõttu on EL järgmise pikaajalise eelarve üle keeruline kokkuleppele jõuda esmajoones mitte seetõttu, et liikmesriigid ei näeks vajadust rohkem investeerida, vaid kuna puudub üksmeel selles, kuidas kasvavaid rahastamisvajadusi katta.
Kas Euroopa vajadused on kasvanud kiiremini kui ühine rahakott?
Viimased aastad on toonud nii Eestile kui ka ülejäänud ELile mitu erakordset väljakutset. Kümnendi algust kujundas eelkõige COVID-19 pandeemia, mis põhjustas ulatuslikke häireid maailmamajanduses ja inimeste igapäevaelus.
Viiruse leviku piiramiseks kehtestatud meetmed sundisid paljusid ettevõtteid ajutiselt tegevust peatama kuna nõudluse vähenemine ning ka liikumiskeelud piirasid nende tavapärast majandustegevust, see omakorda tõi tööturul kaasa koondamisi ja suurendas ebakindlust.
Samuti sattusid suure surve alla tervishoiusüsteemid ning riikidel tuli teha märkimisväärseid kulutusi nii tervishoiu toetamiseks kui ka pandeemia majanduslike tagajärgede leevendamiseks.
EL on ka varasemate kriiside järel püüdnud investeeringuid ühiste meetmete kaudu soodustada. Pärast 2008. aastal puhkenud finants- ja majanduskriisi käivitati nn Junckeri rahaplaan, mille eesmärk oli vähendada Euroopas tekkinud investeerimislünka ning kasutada ELi eelarve vahendeid erasektori investeeringute kaasamiseks senisest suurema võimendusega.
COVID-19 pandeemiale reageeriti veel jõulisemalt ning loodi ajutine Euroopa taasterahastu NextGenerationEU, mille kaudu toetati liikmesriikide majanduse taastamist ning rahastati investeeringuid muu hulgas rohe- ja digiüleminekusse.
Kuigi investeeringute toel ning piirangute kaotamise abil hakkas ELis majandus järk-järgult taastuma, kaasnes sellega uus probleemide ring. Kiire nõudluse kasv, häired tarneahelates ning energia ja tooraine kallinemine suurendasid inflatsioonisurvet kogu Euroopas.
Olukorda muutis veelgi keerulisemaks Venemaa 2022. aasta veebruaris alanud täiemahuline sõjaline agressioon Ukraina vastu. Sõda mõjutas oluliselt Euroopa julgeolekukeskkonda ning tõi esile mitmete riikide suure sõltuvuse Venemaast. ELil tuli kiiresti otsida alternatiivseid energiaallikaid, rakendada Venemaa suhtes ulatuslikke sanktsioone, toetades samal ajal Ukrainat.
Eesti jaoks on muutunud julgeolekukeskkond olnud eriti oluline. Venemaaga ühise piiri tõttu on riigikaitse ja julgeoleku tugevdamine tõusnud senisest veelgi selgemalt riigi prioriteetide hulka. Sõja geograafiline lähedus on samal ajal süvendanud majanduslikku ebakindlust, sellele on ka lisandunud energiahindade tõus.
Mõju ei piirdu ainult riigi julgeoleku- ja majanduspoliitikaga, vaid ulatub ka turismisektorisse. Osa väliskülastajaid võib Venemaa läheduse tõttu tajuda Eestit varasemast suurema julgeolekuriskina, mistõttu võidakse reisiplaane muuta või Eesti külastamisest loobuda.
Samas ei tulene ELi kasvav investeerimisvajadus üksnes kriisidele reageerimisest. USA kaubandussõda on meile õpetanud, et üha olulisem on ka tugevdada ELi pikaajalist konkurentsivõimet ja vähendada strateegilistes valdkondades sõltuvust Euroopa-välistest partneritest.
Selleks tuleb omakorda investeerida tööstusse, innovatsiooni ja puhtasse energiasse, aga ka liikmesriike ühendavasse digi-, energia- ja transporditaristusse. Eesti jaoks on siin oluline näide Rail Balticu ehitamine, mis parandaks ühendusi ülejäänud Euroopaga ning toetaks nii majanduslikku kui ka julgeolekualast vastupanuvõimet.
Lisarahastuse leidmine EL eelarvesse ei ole aga sugugi nii lihtne, kui esmapilgul paistab. Kaitsekulutuste suurendamine ning täiendavate investeeringute tegemine konkurentsivõimesse, taristusse ja roheüleminekusse eeldaks kas olemasolevate poliitikavaldkondade rahastamise vähendamist või ELi eelarve mahu suurendamist.
Samas, selliste valdkondade nagu põllumajandus ja ühtekuuluvuspoliitika rahastamise kärpimine on poliitiliselt keeruline, sest need on olnud paljude liikmesriikide jaoks aastakümneid kesksed prioriteedid.
Selle taustal kerkib küsimus: kust peaksid tulema täiendavad rahalised vahendid ning miks on nende leidmine ja kokkuleppele jõudmine osutunud ELis nii keeruliseks?
Kust tuleb raha Euroopa Liidu pikaajalisse eelarvesse?
ELi toimimiseks on vaja raha samamoodi nagu igal riigil või organisatsioonil. Erinevus seisneb aga selles, et ELil ei ole tavapärases mõttes oma riigieelarvet ega samasugust maksukogumise võimalust nagu liikmesriikidel. Selle asemel lepivad liikmesriigid ja ELi institutsioonid kokku, kui suur võib ELi eelarve olla, milliste eesmärkide saavutamiseks seda kasutatakse ning kust vajalik raha tuleb.
Neid kokkuleppeid raamib ELi pikaajaline eelarve ehk mitmeaastane finantsraamistik (MFF), mis seab 7 aastaks ette raamid sellele, kui palju ja millistes valdkondades EL raha kasutada saab. Kuigi ELi pikaajaline eelarve hõlmab seitsmeaastast perioodi, võib nimetus „pikaajaline eelarve“ olla mõnevõrra eksitav. Seitse aastat on küll oluliselt pikem kui liikmesriikide tavapärane aastane eelarvetsükkel, kuid paljude ELi eesmärkide saavutamiseks pole see tegelikult kuigi pikk aeg. Kliima- ja energiaüleminek, digiareng, Euroopa kaitsevõime suurendamine või suurte transpordi- ja energiaühenduste rajamine võtavad sageli aega mitu MFFi perioodi.
Lihtsustatult võib MFFi vaadelda kui kokkulepet ühise rahakoti täitmise ja kasutamise üle. Kuna raha hulk on piiratud, tähendab ühe valdkonna rahastamise suurendamine sageli seda, et kusagil mujal tuleb teha kärpeid või leppida kokku täiendavaid tulu allikaid.
Siit tulebki mängu MFFi kulupool, mis määrab, millistele ühistele poliitikavaldkondadele ja programmidele ELi raha suunatakse. ELi eelarvest rahastatakse näiteks põllumajandustoetusi, taristu arendamist, teadus- ja innovatsiooniprogramme, piirikaitset, regionaalarengut ning järjest suuremal määral ka julgeoleku ja kaitsevõimega seotud tegevusi.
Kodaniku jaoks võib ELi eelarve seetõttu tunduda kauge, kuid tegelikult mõjutab see liikmesriike vahetult: toetust saavad ettevõtted, ehitatakse raudteid ja koole, rahastatakse teadusprojekte või toetatakse vähem arenenud piirkondade majandust läbi regionaalse arengu fondi.
ELi eelarvel on olnud oluline roll ka Eesti majanduslikus arengus. Alates ELiga ühinemisest on Eesti saanud ühisest eelarvest toetusi märkimisväärselt rohkem, kui on olnud sissemaksed ELi eelarvesse. Kui Eesti jõukuse tase moodustas liitumise ajal ostujõustandardit arvestades ligikaudu 56% ELi keskmisest, siis 2027. aastaks prognoositakse selle kasvamist 87%-ni ELi keskmisest.
Ka näiteks käimasoleval eelarveperioodil 2021-2027 eraldatakse Eestile ELi ühisest eelarvest hinnanguliselt 6,8 miljardit eurot, samal ajal kui Eesti sissemaksed ELi eelarvesse ulatuvad ligikaudu 2,6 miljardi euroni. See tähendab, et iga ELi eelarvesse panustatud euro kohta saab Eesti praegusel perioodil tagasi ligikaudu 2,5 eurot.
Eelarvel on aga alati ka teine pool. Kui otsustatakse, millele raha kulutada, tuleb vastata ka küsimusele, kust see raha tuleb. ELi puhul nimetatakse seda omavahendite süsteemiks. Suur osa sellest sõltub endiselt liikmesriikide panusest, mistõttu pole küsimus ainult selles, kui palju EL kulutab, vaid ka selles, kuidas jaguneb rahaline koormus eri riikide vahel.
Just siin muutuvad eelarveläbirääkimised eriti poliitiliseks. Liikmesriigid ei räägi läbi ainult seda, kui palju peaks liit kulutama, vaid ka kes selleks kui palju maksab. Mõni riik võib olla valmis ELi ühiste eesmärkide, lisandväärtuse ning rohkema Euroopa nimel eelarvet suurendama, samal ajal kui teine leiab, et suurem rahastamine tähendaks tema riigieelarvele liiga suurt lisakoormust. Kolmanda riigi jaoks võib keskne küsimus olla see, kas EL eelarvesse tehtud sissemakse ja sellest saadav rahaline kasu on omavahel piisavalt tasakaalus.
Seetõttu pole MFF pelgalt mahukas tabel tulude ja kuludega. Sisuliselt on see kokkulepe selle üle, milliseid probleeme soovivad liikmesriigid ühiselt lahendada, kui palju ollakse valmis nende lahendamisse panustama ning kuidas jagada selleks vajalik rahaline vastutus.
Miks ei sünni läbirääkimistel lihtsalt parimat lahendust?
ELi pikaajalise eelarve vastuvõtmiseks on EL Nõukogus vaja liikmesriikide ühehäälset heakskiitu. Samuti võetakse omavahendite otsus vastu ühehäälselt ja selle peavad kinnitama liikmesriikide parlamendid.
Seetõttu ei kujune läbirääkimiste lõpptulemuseks enamasti mitte ELi kui terviku seisukohast kõige parem lahendus, vaid kompromiss, millega kõik liikmesriigid enamvähem rahul on.
Oma positsiooni tugevdamiseks teevad sarnaste huvidega riigid konkreetsete küsimuste ümber koostööd ning kujunevad formaalsemad või mitteametlikumad samameelsete riikide rühmad. Neid võivad ühendada näiteks sarnane majanduslik olukord, ühised piirkondlikud huvid või netopositsioon ELi eelarves.
Sellised riikidevahelised liidud pole iseenesest probleem. Need aitavad liikmesriikidel oma huve koondada ja kompromisse leida. Probleem tekib siis, kui riikide väljakujunenud positsioonid muutuvad sedavõrd jäigaks, et kokkulepe on võimalik ainult erandite, tagasimaksete või muude erilahenduste abil.
Just sellises poliitilises keskkonnas toimuvad ka praegu läbirääkimised ELi järgmise pikaajalise eelarve ja selle rahastamise üle.
Milline on praegune olukord?
Kehtiv ELi pikaajaline eelarve hõlmab seitsmeaastast perioodi 2021-2027. Järgmine MFF peab seega jõustuma 2028. aasta alguses, mistõttu tuleb selle maht, kulutuste prioriteedid ja rahastamisallikad aegsasti kokku leppida.
Ka Eesti jaoks on kokkuleppe saavutamine väga oluline, kuna praegused eelarveotsused võivad otseselt mõjutada seda, millisteks eesmärkideks EL ühiseid vahendeid suunab ja kui hästi suudetakse vastata uutele julgeoleku- ning arenguväljakutsetele.
Eesti peab järgmise eelarveraamistiku peamisteks prioriteetideks kaitsevalmiduse ja piiriüleste taristuühenduste rahastamise suurendamist, jätkuvat toetust Ukrainale ning valmisolekut ELi võimalikuks laienemiseks. Samas on nende eesmärkide rahastamiseks vaja suuremat ELi eelarvet, et vältida suuri kärpeid ühtekuuluvus- ja põllumajanduspoliitikas.
Praeguse eelarveperioodi alguses püüdsid liikmesriigid lahendada vähemalt osa pikaajalisest rahastamisprobleemist. Koos kehtiva MFFiga sõlmisid Euroopa Parlament, nõukogu ja Euroopa Komisjon 2020. aasta detsembris institutsioonidevahelise kokkuleppe, mis käsitleb eelarvedistsipliini ja uusi omavahendeid.
Kokkulepe sisaldas tegevuskava uute omavahendite kasutuselevõtuks, et leida Euroopa taasterahastu NextGenerationEU laenude tagasimaksmiseks täiendavaid tuluallikaid ning vähendada sedakaudu survet ELi programmidele ja liikmesriikide sissemaksetele.
Senised kokkulepped pole siiski lahendanud ELi eelarve põhilist vastuolu. Liikmesriigid pole praeguseks endiselt veel üksmeelel ei selles, kui suur peaks ühine eelarve olema, ega selles, millistest allikatest seda rahastada.
Selle poliitilise lahkheli kirjeldamiseks kasutatakse sageli lihtsustatult mõisteid netosaaja ja netomaksja. Netosaajaks nimetatakse riiki, kes saab ELi eelarvest rohkem raha, kui ta sinna sisse maksab ning netomaksja sissemaksed on suuremad kui talle otseselt tagasivoolavad rahalised vahendid.
Suuremat MFFi toetavad sageli netosaajad, kelle jaoks on olulised näiteks ühtekuuluvuspoliitika ja põllumajandustoetused, samal ajal kui paljud suured netomaksjad soovivad piirata eelarve kasvu, et vältida oma EL eelarvesse tehtavate sissemaksete suurenemist.
Selline jaotus aitab küll liikmesriikide lühiajalisi eelarvehuve kirjeldada, kuid ei näita ELi eelarve kogu mõju. Riik võib olla otseste rahavoogude järgi netomaksja, kuid saada samal ajal olulist majanduslikku kasu sellest, et ELi investeeringud suurendavad teistes liikmesriikides nõudlust (sh tolle riigi toodete järele), parandavad piiriülest taristut või tugevdavad ühisturgu.
Eelarveläbirääkimistes keskenduvad riigid sageli kahjuks rohkem oma netopositsioonile ehk sellele, kui palju nad ELi eelarvesse maksavad ja sealt vastu saavad, kui eelarve pikaajalisele mõjule majandusele. See omakorda muudab eelarveläbirääkimised keeruliseks, sest liikmesriikide huvid on sageli vastandlikud.
Netomaksjad ei ole valmis oma sissemakseid märkimisväärselt suurendama, samal ajal kui netosaajad soovivad säilitada senise rahastustaseme ning leida lisaraha ka uute ühiste prioriteetide, nagu konkurentsivõime, kliima ja kaitse, rahastamiseks.
Nende probleemide taustal esitas Euroopa Komisjon 16. juulil 2025 ettepaneku järgmise, aastaid 2028–2034 hõlmava MFFi kohta. Komisjoni ettepaneku kohaselt oleks MFFi kogumaht ligikaudu kaks triljonit eurot ehk keskmiselt 1,26% ELi kogurahvatulust. Ettepanek esitati koos omavahendite süsteemi reformimise ettepanekuga, mille eesmärk on leida uusi tuluallikaid.
Komisjoni ettepanek on siiski alles läbirääkimiste lähtepunkt ning 2026. aasta oktoobri seisuga ei ole järgmise MFFi mahu, kulutuste ja uute omavahendite suhtes lõplikku kokkulepet saavutatud.
Seega püsivad läbirääkimistel samad põhimõttelised murekohad. Kui uusi omavahendeid ei suudeta kokku leppida, tähendaks suurem MFF liikmesriikide suuremaid sissemakseid. Kui liikmesriigid ei ole aga valmis rohkem maksma, mida netomaksjad näiteks ei ole, siis tuleb vähendada algselt pakutuga võrreldes MFFi kogumahtu või vähendada olemasolevate EL programmide rahastamist.
Nii jõuame tagasi algse probleemi juurde: ELil on üha rohkem prioriteete, mis vajavad täiendavaid investeeringuid, kuid piiratud ressurssidega ei ole võimalik neid kõiki senises mahus rahastada.
Kuhu liigume siit edasi?
MFFi läbirääkimiste puhul on oluline jõuda põhimõttelise kokkuleppeni võimalikult varakult ning eelistatavalt juba 2026. aasta lõpuks – seda mitmel erineval põhjusel. Esiteks, toimuvad 2027. aasta esimesel poolaastal mitmes liikmesriigis riiklikud valimised. Juba aasta esimeses pooles toimuvad Riigikogu valimised Eestis 7. märtsil ning parlamendivalimised Soomes 18. aprillil, samal ajal leiavad Prantsusmaal 18. aprillil ja 2. mail aset presidendivalimiste kaks vooru. Kreekas on parlamendivalimised ette nähtud hiljemalt 2027. aasta juuniks.
Selline valimiste koondumine MFFi läbirääkimiste seisukohalt olulisse perioodi tähendab, et poliitiline olukord mitmes liikmesriigis võib lühikese aja jooksul märgatavalt muutuda.
Valimised ei tähenda iseenesest seda, et iga riigi senine seisukoht MFFi suhtes muutub. Küll aga suureneb nende eel ja järel poliitiline ebakindlus, sest uuel valitsusel või muutunud poliitilise mandaadiga juhtkonnal võivad olla teistsugused prioriteedid kui tema eelkäijal.
See on MFFi puhul eriti oluline, sest tegemist on läbirääkimistega, kus liikmesriikide huvid erinevad juba lähtepositsioonilt märkimisväärselt. Kui pärast valimisi muutub näiteks ühe suure liikmesriigi valmisolek panustada ELi eelarvesse või tekib mitmes riigis korraga surve vähendada riiklikke kulutusi, võib seni kujunenud kompromiss muutuda raskemini saavutatavaks.
Veel keerulisem oleks olukord siis, kui uus valitsus otsustaks mõne oma eelkäija poolt aktsepteeritud põhimõtte uuesti läbirääkimistele tuua. Sellisel juhul ei tähendaks valimised üksnes uute poliitiliste osapoolte lisandumist, vaid võiksid muuta ka kogu selleks ajaks kujunenud kompromissi.
Seetõttu võib 2026. aasta lõppu käsitleda teatava poliitilise võimaluste aknana. Kui MFFi peamistes küsimustes suudetakse enne 2027. aasta valimistsüklit jõuda piisavalt kaugele, vähendab see tõenäosust, et riikide sisepoliitilised muutused sunnivad läbirääkimistel juba saavutatud kokkuleppeid uuesti avama.
Varajase kokkuleppe vajadus ei tulene siiski ainult poliitilisest kalendrist. Uue MFFi kavandatav struktuur tähendab nii EL tasemel kui ka liikmesriikidele ka märkimisväärset ettevalmistustööd, sest üheks selle osaks on seitsmeaastased riigiplaanid. Nende koostamisel tuleb riikidel määratleda oma rahastamisprioriteedid, siduda need vajalike reformide ja investeeringutega ning leida tasakaal riigisiseste vajaduste ja ELi ühiste eesmärkide vahel.
Ka Eesti puhul tähendab see valikute tegemist, millises mahus ja kuidas konkreetsemalt toetada julgeolekut, põllumajandust, kalandust ja regionaalset arengut. Kõiki neid küsimusi ei ole võimalik sisuliselt lahendada alles vahetult enne uue eelarveperioodi algust.
Kui MFFi lõplik ülesehitus ja rahastamistingimused selguksid alles 2027. aasta lõpus, jääks liikmesriikidele väga lühike aeg riigiplaanide koostamiseks, nende riigisiseseks kooskõlastamiseks ning vajalike rakendusmehhanismide ettevalmistamiseks. Selle tagajärjeks ei pruugi olla ainult administratiivne viivitus, vaid ka oht, et esimesed plaanid koostatakse kiirustades ning nende kvaliteet kannatab.
Seega mõjutab MFFi kokkuleppe ajastus otseselt ka seda, kui valmis on liikmesriigid alustama uue süsteemi tegelikku rakendamist 2028. aasta alguses.
Miks siis ikkagi on nii raske kokku leppida?
ELi eelarvevaidluste keskmes ei ole tegelikult küsimus sellest, kas Euroopa ees seisvad probleemid vajavad lahendamist. Üsna suur üksmeel valitseb selles, et rohkem tuleb panustada julgeolekusse, konkurentsivõimesse, rohe- ja digiüleminekusse ja taristusse.
Raskem küsimus on, kuidas seda teha.
Uute prioriteetide rahastamiseks tuleb kas suurendada ühist eelarvet, leida uusi tuluallikaid või võtta raha mõnest olemasolevast valdkonnast. Iga selline otsus mõjutab liikmesriike erinevalt. Mõni riik peab senisest oluliselt rohkem maksma, mõni võib kaotada osa senisest toetusest, mille EL eelarvest rahastamise jätku on loodetud.
Selle teeb veel keerulisemaks asjaolu, et MFFi puhul tuleb kompromiss leida 27 erinevate huvidega liikmesriigi vahel ning nõukogus on selle vastuvõtmiseks vaja ühehäälset heakskiitu.
Just seepärast on ELi eelarves kokkuleppele jõudmine nii keeruline. Küsimus ei ole ainult selles, kui suur on ühine rahakott. Tegelik vaidlus käib selle üle, mida Euroopa peab kõige olulisemaks, kes saab ühiste otsuste tulemusel kõige rohkem kasu, kes millisel määral kannab nende kulud ning millest ollakse valmis uute eesmärkide nimel loobuma.
Mida rohkem tekib ELil ühiseid prioriteete, seda teravamaks need valikud muutuvad. Samas surub välisilm ELile peale investeerimisvajadusi, mida pole võimalik lõputult edasi lükata.
Karolin Kerro, rahandusministeeriumi fiskaalpoliitika osakonna Euroopa Liidu poliitika talituse nõunik
Loomise kuupäev: 28.10.2026
