Viimase viie aasta jooksul on Euroopa Liidu eelarvepoliitika muutunud. Erinevad kriisid, alates finantskriisist kuni COVID-19 pandeemia ja Venemaa sõjani Ukrainas, tingisid muutused Euroopa Liidu eelarveraamistikus. Pandeemiakriisist alguse saanud vabastusklauslist oli liikmesriikidel keeruline väljuda ning taaselustusid vanad vaidlused eelarvepoliitika reeglipärasuse või paindlikkuse vahel.
Nende vaidluste tulemusel otsustati eelmise aasta aprillis Euroopa Liidus rida uuendusi Euroopa Liidu eelarveraamistikus, sh muudeti ka vastavat direktiivi, mis tuleb liikmesriikidel seadustesse sisse viia hiljemalt 2025. aasta lõpuks.
Kompromiss liikmesriikide eelarveraamistikke reguleeriva direktiivi uuendamisel oli Euroopa reeglite mõningane leevenemine, seniste keerukate näitajate asendamine valitsussektori kulukasvu nelja-aastase plaaniga, aga eelkõige väiksema võlakoormuse ja defitsiidiga liikmesriikide puhul eelarvedistsipliini vastutuse tagasi andmisega liikmesriikidele endile.
Kuigi teatud aluspõhimõtted, nagu struktuurse tasakaalu hindamine ja iga-aastased kohandumiskriteeriumid, on jäänud, on nende sisu muutunud.
Siseriiklikud reeglid uuenevad
Eesti peab uuendatud direktiivi ülevõtmiseks samuti oma siseriiklikke seadusi ajakohastama.
Hetkel viidatakse meie seaduses mitmele kehtetuks muutunud Euroopa õigusaktile. Selline viitamine ei ole mitte ainult eksitav, vaid ka õiguslikult problemaatiline.
Mitmed teisedki varasemalt olulised mõisted – näiteks keskpika perioodi eelarve-eesmärk, mida mõõdeti struktuurse eelarvetasakaaluga – on uues raamistikus oma senise keskse tähenduse minetanud.
Nüüd peame kohendama ka enda eelarvereegleid, kusjuures Eestis on siseriiklik eelarvereegel traditsiooniliselt olnud Euroopa Liidu omast nõudlikum.
Meie siseriiklikud eelarvereeglid on olnud aastaid karmimad kui Euroopa Liidu miinimumnõuded. Seetõttu oleme suutnud hoida riigi võlakoormuse seni madalal ja oleme üks väheseid Euroopa Liidu riike, kelle suhtes ei ole mitte kunagi algatatud ülemäärase eelarvedefitsiidi menetlust. ELi 27 liikmesriigi seas on selliseid riike üksnes kolm: lisaks Eestile ka Rootsi ja Luksemburg. See on kvaliteedimärk, mida erialaringkondades osatakse hinnata.
Euroopa Liidu nõuded näevad ette, et igas riigis peavad olema selged arvulised reeglid, mis aitavad tagada riigi rahanduse tasakaalu ja kooskõla ELi üldise eelarvepoliitikaga. Selle kõige keskmes on kaks peamist miinimumsihti: eelarvepuudujäägi piir 3% ja valitsussektori võlakoormus, mis ei tohiks ületada 60% sisemajanduse koguproduktist (SKP).
Joonis 1. Valitsussektori võlakoormus (% SKPst)
Oranži joonega on toodud Eesti tegelikud andmed, katkendliku oranži joonega RES 2026-2029 eesmärk. Halliga on tähistatud hetkel kehtiv eelarvereegel, rohelisega on tähistatud eelnõuga välja pakutud eelarvereegel ning mustaga tähistatud võlakoormuse trajektoor juhul kui siseriiklikku eelarvereeglit ei eksisteeriks ja fiskaalpoliitika lähtuks -3% piirmäärast. Kõigis põhistsenaariumites on arvestatud, et vabastusklauslit rakendatakse 2026-2029 aastal vastavalt RES 2026-2029 plaanitule. Punktidena on esitatud kehtiva seaduse mõju ilma vabastusklauslita. Võrdluseks on joonise vasakul poolel esitatud ka Läti, Leedu ja EL võlakoormuse näitajad.
Ajutine erand riigikaitsekuludele
Selleks, et uute EL nõuetega kooskõlas olla, on Eesti rahandusministeerium välja töötanud uue siseriikliku eelarvereegli. See arvestab kolme olulise teguriga: Euroopa Liidu raamistikuga, lähiaastate oluliselt suurenevate riigikaitsekuludega ning Eesti senise ettevaatliku eelarvepoliitika traditsiooniga.
Uute reeglite järgi saab Eesti lähiaastatel ajutiselt rakendada Euroopa Liidust taotletud riigikaitsekulude vabastusklauslit. See tähendab, et kaitsekulutusi võib vabastusklausli kehtimise ajal ajutiselt suurendada, ilma et see kohe nõuaks siseriiklikus eelarvereeglistikus ette nähtud eelarvepuudujäägi vähendamist.
Kuid see paindlikkus ei ole püsiv. Pärast vabastusklausli lõppemist, ehk alates 2029. aastast, tuleb hakata eelarvepuudujääki järk-järgult vähendama. Eesmärk on saavutada struktuurne eelarvepositsioon, mis on väiksem kui 1% sisemajanduse kogutoodangust juhul kui riigi võlakoormus ületab 30% SKPst, või väiksem kui miinus -1,5% juhul kui võlakoormus jääb alla selle piiri.
Miks just selline puudujäägi piir?
Valitud piirmäär tugineb nii Euroopa Liidu uuendatud raamistikule kui ka meie senisele praktikale.
Uues Euroopa Liidu raamistikus kasutab Euroopa Komisjon lisaks nominaalse eelarvepuudujäägi ülempiirile (-3% SKPst) ka struktuurse puudujäägi ülempiiri (-1,5% SKPst võrdlustrajektoori alusena). Mõlemad piirmäärad on väikese avatud majanduse jaoks liiga suured ning nendest lähtumine tähendaks võlakoormuse pidevat kasvu ka tavaaegadel. Meie siseriiklik eelarvereegel näeb hetkel ette -0,5% suurust struktuurse eelarvepuudujäägi piiri (mida on ajutiselt suurendatud -1%ni). Poole protsendi suurune defitsiit tähendaks tavaoludes võlakoormuse pidevat vähenemist, mis ei pruugi olla jõukamaks konvergeeruda sooviva riigi puhul samuti loogiline.
Arvutused näitavad, et kui hoida puudujääk umbes -0,75 kuni -1,0% vahemikus, suudame hoida riigivõlga stabiilselt ja pikaajaliselt umbes 30% juures SKPst. Sellest kõrgem puudujääk tähendaks aga võla järkjärgulist kasvu, mis suurendaks tulevasi riske. Vastupidi, väiksem puudujääk või ülejääk aitaks võlakoormust vähendada. Vastav erinevus on kajastatud joonisel 1.
Eelnõus pakutud lähenemine ühendab Euroopa Komisjoni soovitused meie senise praktikaga, mille järgi muutub eelarvereegel rangemaks juhul, kui võlakoormus ületab 30% SKPst. Selline diferentseeritud lähenemine aitab hoida riigivõla kontrolli all ilma liigseid piiranguid seadmata olukorras, kus võlakoormus on madal.
Seega on uue siseriikliku eelarvereegli eesmärk hoida Eesti riigivõlg pikemas plaanis stabiilsena ja kontrolli all. Nii tagame, et riik oleks valmis ootamatusteks ja tulevikuriskideks.
Jätkusuutlik fiskaalpoliitika
Oluline on mõista, et joonis 1 jätab eksliku mulje, et riigivõla areng kulgeb ühtlases ja etteaimatavas tempos. Tegelikkuses see nii ei ole. Riigivõlg võib kasvada väga kiiresti just kriiside ajal. Seda on näha ka jooniselt 1: Läti, Leedu, Eesti ja teiste EL riikide võlakoormus kasvas väga kiiresti 2008-2010 majanduskriisis ning 2020. aasta pandeemiakriisi ajal.
Sestap on oluline planeerida eelarvepoliitikat mitte lihtsalt -3% eelarvedefitsiidi ehk püsivalt kasvava võlakoormuse eeldusel. Riigil on vaja säilitada võimekust reageerida kriisidele ka tulevikus. Arvestada tuleb ka seda, et Eesti majandus on väike ja avatud, mistõttu võivad rahvusvahelised šokid meid raputada rohkem kui suuremaid riike.
Joonis 2. Võlakoormuse tõenäosuslik jaotus aastal 2039, arvestades võimalike šokkide mõjuga
Hall ala tähistab võlakoormuse tõenäolist osakaalu SKPst juhul kui eelarvepoliitikas lähtutakse üksnes -3% EL eelarvedefitsiidi piirist. Sinine ja oranž ala tähistavad võlakoormuse jaotust vastavalt hetkel kehtiva -0,5% ja eelnõuga välja pakutud -1% reeglist lähtuvalt. Simulatsioonidel on lähtutud Euroopa Komisjoni stohhastilise võla jätkusuutlikkuse analüüsi metoodikast.
Joonisel 2 on hinnatud viimastest kriisikogemustest tulenevate võimalike ootamatute šokkide mõju võlakoormusele 15 aasta jooksul alates tänasest. Joonis 2 täiendab joonise 1 lihtsustatud käsitlust. Näiteks kui joonisel 1 jõudis -3% defitsiidiga plaanitud eelarvepoliitikaga riigivõlg 50% taseme lähedale SKPst, näitab stohhastiline analüüs joonisel 2, et päris arvestatava tõenäosusega võib sellise eelarvepoliitikaga meie võlatase ületada 60% piiri (vt. joonis 2).
Seetõttu ongi oluline kaitsekulude vabastusklausli lõppemise järel pöörduda tagasi siseriiklike ja nõudlike eelarvereeglite juurde. Joonisel 2 on kõrvutatud hetkel kehtivat ning eelnõus väljapakutud eelarvereeglit. Mõlemal juhul on 60% võlakoormuse ületamise tõenäosus üsna nullilähedane.
Tõsiasi on ka see, et pelgalt siseriiklikest eelarvereeglitest ei piisa vastutustundliku eelarvepoliitika tagamiseks. Kui riik planeerib oma tegevust pidevalt -3% suurusest defitsiidipiirangust lähtuvana, siis on see nii napilt lubatu piiril, et risk sattuda ülemäärase eelarvedefitsiidi menetlusse on vaatlusalusel perioodil praktiliselt vältimatu (joonis 3).
Aga see risk ei kao ka nõudlike siseriiklike eelarvereeglite korral. Näiteks -0,5% struktuurse puudujäägi piiri korral on ülemäärase eelarvedefitsiidi menetluse risk ca 1/3 ning -1% suuruse struktuurse puudujäägi reegli rakendamisel on see risk ca ½. See on nii põhjusel, et kõigil meie senistel suurtel kriisidel on olnud ulatuslik mõju eelarvedefitsiidile.
Joonis 3. Eelarvepositsiooni tõenäosuslik jaotus erinevate fiskaalpoliitiliste valikute puhul
Halli alaga on tähistatud -3% eelarvedefitsiidi piirangust lähtuv fiskaalpoliitika, sinine ja oranž ala tähistavad vastavalt hetkel kehtiva -0,5% ja eelnõuga välja pakutud -1% eelarvereegli piirangust lähtuvat fiskaalpoliitikat. Simulatsioonidel on lähtutud Euroopa Komisjoni stohhastilise võla jätkusuutlikkuse analüüsi metoodikast.
Seega eeldab jätkusuutlik fiskaalpoliitika nii ambitsioonikaid eelarvereegleid kui ka pidevat tähelepanu riigi rahanduses toimuva vastu ning valmidust vajadusel täiendavate poliitiliste otsustega reageerida.
Kaitsekulude vabastusklausli rakendamine lähiaastatel on arusaadav ja vajalik. Kuid sama tähtis on see, et pärast erandi lõppemist naaseksime tagasi nõudliku eelarvepoliitika juurde. Nii suudame tagada riigi rahanduse kestlikkuse ja hoida ära võlakoormuse liigse kasvu.
Rahandusministeeriumi fiskaalpoliitika osakonna juhataja Raoul Lättemäe
Loomise kuupäev: 25.09.2025
